中華民國憲法第143條第3項指出：「土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之。」這是「漲價歸公」基本國策的依據，我們的不動產稅法也因此訂定「土地增值稅」，希望將「土地價值非因施以勞力資本而增加者，歸人民共享之。」
「土地增值稅」是憲法條文中的違章建築
依據我國法律立法先後，民國19年制訂的土地法條文中已有「土地增值稅」，憲法則是民國36年實施。顯然是土地法先將「土地增值稅」做為執行「漲價歸公」目標的操作方式，才會有後來「土地增值稅」這項憲法條文唯一具體寫明的稅目名稱。
若將憲法第143條第3項條文刪除「應由國家徵收土地增值稅」文字，變成「土地價值非因施以勞力資本而增加者，歸人民共享之。」絲毫不會影響該條文所希望闡述的基本國策，反而增加政策操作方式的彈性空間，也不會出現憲法條文具體指出稅目名稱，這種與其他憲法條文不同法例的詭異現象。亦即，從憲法條文撰述的邏輯而言，可推論「應由國家徵收土地增值稅」這句話違反立法例，或者屬於條文中的違章建築。
本文要討論的重點，是關於以「土地增值稅」做為落實「漲價歸公」的做法，不僅是憲法法例上的違建，更因為這可能是錯誤的政策路徑。因此憲法條文中「應由國家徵收土地增值稅」文字，應該予以刪除。
「漲價」才算「增值」嗎?
憲法提到「土地價值非因施以勞力資本而增加者」，明確的指出處理對象是非因所有權人施以勞力資本而增加的「土地價值」。但因為早在憲法制訂的當年，大家就已習慣以「漲價歸公」說法來表達這項理念或目標，因此就直覺的以「上漲的地價」作為應該被「歸公」的標的。這樣的觀念，同樣是目前社會各界解讀「漲價歸公」的基本看法。另外，筆者曾針對土地增值稅稅基偏離市場價格一事詢問地政官員，其回應表示「因為土增稅課徵的稅基是土地價值，並非土地價格，因此會比市價低。」
土地增值稅以「土地價值」為課徵標的的說法，是地政界專業訓練下的一種認知，確實比一般民眾以「土地價格」的觀點來得專業些。問題是，「土地價值」如何展現?如何做為課徵土地增值稅稅基?只是把土地公告現值估的比市價低，就叫做「土地價值」嗎?
讓我們回到憲法條文所稱「土地價值的增加」進一步討論「漲價」的本意。土地價值增加其實可區分為因使用與投資價值增加所反映出的「價格」增加(或上漲)，或者使用價值增加所產生的「地租」(或使用報酬)增加。第一種增值是累積長期因社會經濟進步所增加的價值，加總反映到價格的觀念。第二種增值是以每年因社會經濟進步所增加的使用價值，反映到地租上的觀念。
不同「增值」觀念下的制度路徑與優劣比較
在第一種解讀方式「地價上漲=增值」，表示制度設計會讓「非因施以勞力資本而增加的土地價值」反應到土地價格。所以，要先地價上漲才有「漲價」的事實，然後才會有後續「歸公」的動作。在此架構下的「價值」就等於「價格」，基本上不存在低估的價格才等於價值這種邏輯。更糟的是，我們非得等到價格上漲才有歸公的機會，價格上漲越多才能歸公越多。想想，這好像很奇怪。
另外，如果所有權人不交易，那就沒辦法「漲價歸公」。早期的土地增值稅制度曾經有過這種問題的因應規劃，就是10年以上未曾交易，或鄰近地區有公共建設且5年以上未交易者，政府有可以直接課徵土地增值稅。想想，這好像更奇怪。
如果制度設計採取「有漲價且有交易」，才能夠執行「土地價值非因施以勞力資本而增加」的漲價歸公，似乎存在要讓漲價的「惡」先發生，才會有歸公的「善」的執行，這樣便出現制度方法與政策目標相互矛盾的問題。
如果以第二種觀點，使用價值提升所增加的「地租」做為「漲價」對象，制度設計的結果便會截然不同。我們可以這樣比喻，因為社會經濟進步與公共建設所產生的土地增值(價值)，就是政府投資所有土地的股權，透過每年以地價稅回收股利的方式，讓「非因施以勞力資本而增加」的「地租」(或使用報酬)收歸公有，就可每年輕易落實「漲價歸公」，也不會有非得等到價格真的上漲，以及非得進行交易才能歸公的問題。
這兩種觀點下的方式還有其他優劣之處。目前要真的漲價與交易才歸公，是一種將長期資本增值一次回收的方式。但是交易屬於不穩定行為，漲價幅度也有不同，因此在這種模式下的稅收，其實是一種不穩定的機會稅，並非財政上可以依賴的穩定稅源。若以每年的使用價值來回收增值，這是奠基在所有不動產上的穩定價值，不僅沒有交易與否的干擾，也較不會受到市場價格漲跌影響，因此是一項龐大且穩定的稅源，具有做為重要財政來源的條件。
此外，使用價值提高的地租經由每年稅收的回收下，不動產價格較不容易因為累積過多「不勞而獲」而出現大漲，當然也較不會出現大跌問題。這樣的制度設計，可以穩定市場價格，當然也就可以降低各項使用土地的投資與消費行為的風險與不當預期。
一般人不會去投資一家要等到被併購或清算時，才可以回收投資報酬的公司。透過每年回收增加地租，這種以流量回收投資報酬的觀念，是最正確合理的不動產投資經營理念，當然也是政府制度規劃的理想方案。
財產稅為主搭配資本利得稅才是正辦
國際上多以稅率不是太高的不動產資本利得稅(實質稅率約15%~30%)，搭配每年課徵實質稅率約1%的不動產財產稅，做為不動產稅制的基本架構。雖然人家不會刻意去講要「漲價歸公」。但各國多以市場實際價格(值)為稅基，每年1%的財產稅，若以每年正常收益約5%計算，代表名義上私有不動產的使用價值，有20% (1%/5%=20%)透過財產稅致收歸公有。資產價格上漲部分，再以平均約20%稅率將價格上漲部分歸公，代表總資產的增值利益也有五分之一屬於公有。
這種經由長期經驗所累積的國際標準，可稱為「20%公有制」。這種制度將「漲價歸公」的稅收，分為每年穩定但充沛的財產稅收，以及不是很穩定，但屬必要配套的不動產資本利得稅。課徵的對象包含因社會經濟進步產生使用價值提升的地租，以及因市場運作而提高的價格。但對稅收的貢獻度，則是地租部分較重要，價格部分較輕。
結語
台灣以「土地增值稅」做為「漲價歸公」的手段，其實是一種有問題的認知，也是有問題的制度。長期以來我們在理念上強調「漲價歸公」，卻因為現實環境不可能執行這種近乎共產的理念。因此在理念與現實不相容的矛盾下，讓我們的不動產稅制成為一種妥協後的怪制度。
「漲價歸公」原本就是各國不動產稅制潛在的原則，只是人家不拿來當口號，而是制訂合情合理的不動產稅制體系，具體的以20%程度來落實政府該獲得的權利與價值。台灣不能只有口號而沒有具體作為。
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