【專題】不動產稅制改革說帖

壹、 背景說明

國內不動產稅制長期被區隔為土地與房屋兩大系統，另基於不動產的持有與交易，將土地稅區分為地價稅與土地增值稅，建築改良物分為房屋稅與房屋財產交易所得稅(併入所得稅課徵)。土地與房屋分離的稅制設計理論上並無不可，但在國際上確實屬於較特殊案例。日本與韓國是少數採取與台灣相似的房地分離稅制的國家，但韓國在2005年進行不動產稅制改革後，改採房地合併與實價課稅制度，房市泡沫因此受到調整。韓國近年的經濟發展，確實受到國際矚目。

國內不動產稅制的核心問題在於稅基偏低，以內政部公布資料顯示，公告地價約占市價兩成，公告土地現值約占八成；但從相關研究與實價登錄資料比對，可發現公告地價與房屋評定現值分別約占土地與房屋市價的一成，不同區位的土地公告現值則占市價兩成至八成不等，平均約四至五成。

在偏低的稅基下，即使國內各項不動產稅的名目稅率與國際水準相當(持有稅率1%左右，利得稅率約二至三成)，但實質稅率卻僅國際標準的一至兩成。過低的持有稅率，引誘不動產閒置與囤積以等待上漲，造成龐大資源無效率使用(空屋率近兩成)；偏低的資本利得稅，更使得投機獲利僅需繳納極低稅額，引發課稅不公民怨。

就經濟層面而言，不動產稅制錯誤更造成民間資產過度投入房市，抑制經濟產業正常發展，損害國家經濟成長與人民就業機會。也因此導致房市泡沫，總體經濟與金融體系陷入嚴重風險危機。就財政角度而言，不動產稅制錯誤造成縣市財政惡化，公共服務提供能量萎縮。更導致地方政府財政過度依賴中央補助，地方自治與治理無從發揮，人民亦不易區隔縣市首長施政能力之良窳。

國內進行不動產稅制改革應具備的資訊與技術條件已相當成熟，全面進行不動產稅制改革才能徹底避免房市長期大幅震盪，建立穩健正常的市場、經濟與社會發展體制。

貳、 核心問題

     一、 稅基問題

國內不動產稅的稅基嚴重低估，造成實質稅率遠低於名目稅率，是當前稅制最核心問題。內政部地政司發布民國102年全國公告地價與公告土地現值與一般正常交易價格比例，分別為20.19%與85.27%。各縣市公告土地現值占市價比例最高為台北市88.54%。王宏文(2010)發現台北市公告地價佔市價比例的平均數為18.52%，黃耀輝(2012)提出台北市與新北市公告土地現值僅占土地標售價格的12.3%~40%。以民國102年9月實價登錄素地交易價格資料，比對當前公告土地現值，發現公告土地現值約僅市價三至六成，地政司所公布數據顯然有誤。

基地位置	實價登錄	公告土地現值	公告土地現值/實價登錄
臨沂段四小段351~400地號	841,600元/M2	本區間最高614,000元/M2， 最低376,000元/M2	44.7%~72.9% 中位數58.8%
崇仰段一小段301~350地號	128,461元/M2	本區間最高86,449元/M2， 最低21,600元/M2	16.8%~67.3% 中位數42.05%
三合段1~50地號 (兩筆)	562,652元/M2 566,108元/M2	本區間所有地號均為156,000元/M2	27.56%

資料來源：內政部地政司全球資訊網，實價登錄網站與公告土地現值查詢網。

在房屋稅稅基方面，目前各直轄市與縣市政府均依據房屋構造標準單價表，編製建築改良物的房屋評定現值。但因各地方政府所依據的房屋標準單價為近30年前設定之基準，雖然部分縣市近年來嘗試進行調整，但估值仍明顯偏低。若將五都房屋構造標準單價與估價師公會發布的「大都會區營造或施工費標準表」做比較，發現估價師公會發布的數值與房屋標準單價的比例，在台北市約為4.7~5.4倍，在高雄市約3.1~4倍。亦即，從建築成本觀點(非市價)評估，目前房屋稅之稅基僅為造價的20%~25%左右，若採市價觀點則約近一成左右。此外，由此基準衍生的房屋財產交易所得計算標準，台北市以房屋評定現值48%與42%計算，新北市分為9%~28%等四級，其他縣市8%~20%計算，此結構與實際獲利之關係已缺乏連結邏輯，在稅制的合理性上產生頗大的疑義。

   二、稅制問題

國內不動產稅制目前僅具備穩定獲得稅收效果，但稅制結構存在各項不合理處，實待全面改革。

(一)房地分離課稅問題：現實環境中不動產價格多為房地合併價格，以人為方式刻意區分並非理想方式，特別在實價登錄制度施行後，已具備以市價為基礎，全面進行各類不動產稅基鑑價的條件。

(二)地價稅累進起點問題：累進起點地價以各直轄市或縣（市）土地7公畝（211.75坪）之平均地價為準，民國102年台北市「累進起點地價」為2,951萬元，桃園縣223萬元。由於公告地價佔市價不到二成，代表在台北市擁有土地市值超過1.5億元以上才需繳交較高地價稅率，此標準是否合宜，有待進一步討論。此外，持有土地之公告價值若以三千萬元計算，在台北巿每年要繳交30.2萬元地價稅，桃園縣要繳交66萬元，此處另存在水平不公的問題。

(三)土地增值稅定位問題：土增稅概念上類似資本利得稅，但因土地公告現值調整幅度與方向為與市場價格不完全同步，故容易產生市價上漲較高時公告現值調幅卻較低，造成實質稅率反而因地價上漲而降低的累退現象，以及市價下跌時(賠錢)仍需繳交土增稅等錯亂現象。此問題在採實價可稅方式下，將可全面改善。

(四)房屋稅名目稅率高於地價稅問題：各國在財產稅率上多為房地相同稅率，學理上則認為房屋為改良物，稅率應低於土地。然國內稅制卻是房屋稅率明顯高於地價稅率倍數以上，就稅制設計而言，實一大錯誤。

(五)特銷稅、豪宅稅、囤房稅、空屋稅問題：近年來制度與輿論上提出許多調控房市的稅制方案，各項方案均有其正當性與適時性，但在設計上卻出現採市場實價或房屋評定現值的交錯不定(特銷稅與其他)，以及調整稅基或調整稅率的混亂步調(豪宅稅與囤房稅)。此原則不定下的稅制任意變更，是將造成既有稅制更為混亂與社會質疑。若能從全面進行稅改角度出發，短期交易可加重利得稅稅率，豪宅、多屋與空屋可將稅基認定更加接近市價(亦即，為降低稅改阻力，自用不動產稅基宜採市價相當程度折扣來認定，減輕自用房屋在稅改後的加稅程度)，便可在一套制度下達成前述多元稅制的效果，方為理想制度。

  三、財政問題

(一)重土增稅輕地價稅的結構問題：當前縣市政府各類不動產稅收以土增稅最高，地價稅與房屋稅收較低，並非好結構。地價稅與房屋稅為龐大、穩定且稽徵成本低的優良稅源，土增稅按理應屬稅源不穩定的機會稅。

(二)政府財政困難問題：由於各類不動產稅稅基認定嚴重偏低，潛在的財政努力空間極為龐大(一般推估每年最多可為縣市政府增加兆元稅收)。在縣市財政如此困難之際，改革不動產稅制實為應極力推動之工作。

(三)稅制改革發動問題：地方政府雖然於法有據可進行稅率與稅基調升來改善財政，但地方稅法通則無法提供足夠的彈性機制，讓地方政府可以採取可行性較高的策略方案。若將改革主動權交由中央政府處理，亦會面對相同的困境。因此，必須從較全面的稅制體系改革著手，將各項稅改原則、目標與配套制度同時決定，同步解決各級政府所面臨的困境，與全面大幅加稅疑慮，以及降低制度改革的壓力與衝突。

參、 改革方向

基於前述不動產稅制改革構想，得進一步歸納為以下十項稅改原則：

一、稅基實價原則：以實際交易價格作為房屋稅與地價稅稅基評定的基礎。

二、房地合併課稅原則：房地所有權為相同所有人之房產，採房地合併課稅；非屬相同權利人方得採行房地分離課稅。

三、不動產持有稅差別稅基原則：自用不動產持有稅稅基認定，應給予較大折扣，以不明顯超出既有實質稅率為準。豪宅、多屋、空屋、空地，持有稅稅基均採市價或較低折扣認定。

四、自用事實認定原則：自用不動產以具備具體自用事實認定，並增訂申報不實罰則。

五、出租住宅輕稅原則：房東申報租金所得且屬一般民眾承租水準之出租住宅，以自用住宅標準計算持有稅，其租金收入按所得稅最低稅率分離課稅。

六、地方政府彈性調整原則：直轄市與縣市政府得視財政需求與政策目標，每年彈性調整各類不動產持有稅之稅基折扣率與稅率。

七、利得稅實際獲利課稅原則：房地交易資本利得按實際獲利認定稅基，缺乏明確前次交易金額，或前次交易金額明顯不合理案件，由估價師評估認定。

八、利得稅差別稅率原則：自用與長期持有不動產之資本利得採優惠稅率，短期交易加重資本利得稅率，其餘採一般稅率。

九、極長期持有利得縮減認定期間原則：極長期未交易案件之前次交易價格，以較短年數前之市價認定(例如25年)，早期之增值利益歸權利人所有。

十、資本利得稅率符合國際標準原則：資本利得稅一般稅率應符合國際標準。

肆、 具體訴求

 房改盟提醒政府與國人，實價課稅與稅制改革才不會造成全面加稅，若未進行稅改，將因公告地價與公告土地現值快速調升，產生自用與投機不分、豪宅與非豪宅不分的全面加稅結果。此外，在實價登錄實施近兩年後，已累積近百萬筆實際成交價格資料，政府部門應儘速進行稅基認定的不動產大量估價，此項技術，國際上與國內均有相當成熟經驗，基本上一年內應可達成。基於前述說明，房改盟對不動產稅制改革提出以下六點訴求：

一、要求財政部與內政部即刻進行不動產稅改全面改革規劃工作，並訂定推動進度，以一年為期，全面落實不動產稅制改革工程。

二、要求財政部與內政部確認以市場價格作為不動產稅基認定基礎，全面改革公告地價、公告土地現值、房屋評定現值，以實際價值重新鑑估稅基。

三、要求財政部與內政部確認房地合併課稅原則，整併房屋稅與地價稅為不動產稅。

四、要求財政部與內政部確認對不動產交易實際利得課徵不動產交易所得稅。

五、要求財政部與內政部確認自用不動產持有稅輕稅原則，一般品質出租住宅視為自用，其租金收入以所得稅最低級距稅率分離課稅。

六、要求行政與立法部門，暫停目前關於囤房稅、空屋稅等零星混亂稅改議題之推動，全面檢討修訂房屋稅條例、土地稅法、土地法、平均地權條例、所得稅法及相關法律。